O instituciji ombudsmana

U mnogim zemljama, poseban vid kontrole uprave ostvaruje se uvođenjem institucije ombudsmana (ombudspersone).[1] Izvorno, ombudsman je institucija švedskog porekla koja je uvedena početkom prošlog veka (Ustavom iz 1809). U postfeudalnim političkim borbama između tadašnjeg švedskog kralja-apsolutiste i parlamenta kao predstavnika naroda, ombudsman je bio specijalni poverenik parlamenta zadužen da prati kako kralj i uprava sprovode zakone koje je izglasao švedski parlament.[2] Suština ovlašćenja tadašnjeg švedskog ombudsmana sastojala se u tome što je od upravnih vlasti mogao da traži podatke i objašnjenja zašto se pojedini zakoni uopšte ne primenjuju ili se ne primenjuju kako treba, kao i da pokreće odgovarajuće postupke radi utvrđivanja odgovornosti upravnih službenika u vezi sa tim. O svojim nalazima, ombudsman je podnosio izveštaj parlamentu koji je na osnovu toga mogao da postavi pitanje poverenja pojedinim kraljevim ministrima.

U osnovi, ova ovlašćenja ombudsmana su se i danas zadržala iako je došlo do brojnih modaliteta ove institucije u zavisnosti od pojedine zemlje i konkretnog pravnog sistema. Iako je ombudsman kao institucija parlamenta bio prisutan još od početka 20. veka u nordijskim zemljama, mnoge zemlje ga uvode sredinom veka, tako da danas gotovo i da nema zemlje koja ne poznaje neki oblik ombudsmana.[3] U tom smislu, …ombudsman nije pronalazak političke misli jednog naroda. Pod ovim nazivom, i sa ugledom i autoritetom koji ima u političkom sistemu Švedske, ova ustanova je danas postala inspiracija, ako ne i model za napore koji postaju sve nužniji u pogledu rekonstrukcije tradicionalnih političkih institucija koje je stvorila racionalistička i docnije sve više posrednička birokratska i legalistička misao i praksa.[4]

Iako je u osnovi ostao povernik parlamenta zadužen da prati kako uprava i izvršna vlast primenjuju zakone, na ombudsmana se danas gleda kao na instituciju čiji je osnovni zadatak zaštita prava građana, posebno od nezakonitog i nepravilnog (tzv. maladministration) rada uprave. Kako se ističe, …skandinavski izraz ombudsman postao je deo našeg svakodnevnog govora, iako je pre svega tridesetak godina on bio gotovo nepoznat kako široj, tako i pravnoj javnosti. Danas ne samo da je izraz odomaćen gotovo u svim zemljama sveta, već se i samoj suštini ove institucije pristupa sa velikim uvažavanjem.[5] U raznim zemljama ombudsman ima različite nazive (npr. ombudsman u skandinavskim zemljama, poverenik parlamenta u Velikoj Britaniji,[6] medijator u Francuskoj,[7] pravobranilac prava građana u Poljskoj,[8] narodni zastupnik u Austriji,[9] poverenik u Australiji[10] itd.) i različitu organizaciju (npr. u Austriji ombudsman nije jedan čovek, već kolegijalno telo). Osim toga, moguće je da postoji i više različitih ombudsmana za pojedine oblasti (npr. u Velikoj Britaniji i Nemačkoj u vezi sa zaštitom ličnih podataka u kompjuterizovanim evidencijama koju vode organi uprave).[11]

Posebnu zaslugu za uvođenje ombudsmana kao institucije zaštitnika prava građana imao je Valter Gelhorn (Walter Gellhorn), profesor upravnog prava na čuvenom Univerzitetu „Kolumbija“, koji je sredinom šesdesetih godina objavio uporednu studiju o oblicima masovnih i redovnih povreda prava građana u postupcima pred upravnim organima i u potrazi za, kako je naveo jeftinim i jednostavnim (cheap and easy) sredstvima za zaštitu prava građana ukazao na velike potencijale koje ima ombudsman kao institucija parlamentarnog poverenika.[12] U tom smislu, profesor Gelhorn ističe, …savremena uprava je kompleksna i moćna. Nadzor nad upravnim aktivnostima mora odgovarati složenosti upravnih procesa. Unutrašnja (upravna) kontrola, tj. preispitivanje upravne odluke od strane više upravne instance ima za cilj obezbeđivanje jednoobraznosti i koordinacije nižih upravnih nivoa koji, po prirodi stvari, ne mogu imati u vidu celinu procesa i problema. Uvođenje nepristrasnog arbitra rada uprave u vidu sudske kontrole upravnih odluka, bilo od strane specijalizovanih upravnih sudova u Francuskoj, bilo od strane sudova opšte nadležnosti u SAD, ima za cilj poštovanje utvrđenih standarda i normi upravnog postupanja i odlučivanja. Međutim, kao i većina ostalih ljudskih tvorevina, i ove institucije najčešće ne funkcionišu onako kako bi trebalo da funkcionišu, a često i samo njihovo aktiviranje iziskuje napore i angažovanja koji prevazilaze efekte za koje bi građani bili zainteresovani. One dakle, ne zadovoljavaju. Iz ovih razloga, poslednjih je decenija intenzivirana potraga za jeftinim i jednostavnim (cheap and easy) sredstvima i mehanizmima utvrđivanja i otklanjanja raznovrsnih nedostataka u radu uprave.[13]

Pokazalo se da je upravo ombudsman ta institucija. U određenom smislu, ombudsman je danas osnovna institucija zaštite ljudskih prava i prava građana, na sličan način kao što je početkom prošlog veka sudstvo bilo institucija zaštite zakonitosti i uređenja pravne države.[14] U čemu je „tajna“ izvanredne efikasnosti u zaštiti prava građana i kontroli uprave koju postiže ombudsman, a koju ne mogu da postignu postojeći oblici upravne i sudske kontrole uprave? Kako se ističe, …suština institucije ombudsmana svodi se na njenu imanentnu podobnost da probija začarane birokratske krugove i da neprobojne autoritativne administrativne sisteme učini transparentnim, tj. dostupnim parlamentarnoj kontroli i opštoj javnosti. Njegova delotvornost proizilazi, pre svega, iz njegove mogućnosti da, na osnovu svog izveštaja parlamentu pažnju javnosti i parlamenta skrene na žalbe građana. Javnost zasnovana na nepristrasnoj istrazi je moćno sredstvo. Sama svest o nadzoru ombudsmana vrši pozitivan uticaj na ceo upravni sistem, čineći ga podložnim javnosti rada i pravdi.[15]

Imajući izneto u vidu, može se konstatovati da kontrola uprave od strane ombudsmana predstavlja uspešnu kombinaciju pravne (npr. pokretanje postupaka kao što može da učini javni tužilac) i političke kontrole rada uprave (posebno, otvaranje parlamentarne rasprave o odgovornosti ministra koji rukovodi nekim organom uprave), koja je u savremenim uslovima neophodna kako bi se prevazišli nedostaci postojećih oblika upravne i sudske kontrole uprave. Uporedna iskustva jasno ukazuju na to da, zajedno sa tradicionalnim oblicima upravne i sudske kontrole uprave i svih njihovih varijanti, postoji potreba za uvođenjem „jednostavnih i jeftinih“ instrumenata kontrole uprave, neopterećenih proceduralnom krutošću i pravnim formalizmom, ali istovremeno efikasnih u ostvarivanju transparencije administrativnih procesa i struktura. Polazeći od toga, ostvarivanje efikasne kontrole postojećeg upravnog sistema ne bi bilo potpuno bez uvođenja ombudsmana kao institucije zaštitnika sloboda i prava građana i kontrole uprave.[16]

Tekst preuzet iz monografije Evropsko upravno pravo, Stevan Lilić, Katarina Golubović, Pravni fakultet, Univerzitet u Beogradu, Beograd, 2011