Pravo na dobru upravu i EU

Preuzmite dokument >>OVDE<<

Uticaj principa Evropskog upravnog prostora na upravno pravo Srbije ogleda se u utvrđenom pravu na dobru upravu koje je ugrađeno u član 41. Povelje Evropske unije o osnovnim pravima, koja je Lisabonskim sporazumom iz 2009. godine stekla svojstvo pravno obavezujućeg dokumenta. Osnovno pravo građana Evropske unije na “dobru upravu” podrazumeva da svako lice ima pravo na nepristrasan, pošten i blagovremen tretman njegovih, odnosno njenih predmeta u institucijama i telima Unije. To pravo obuhvata: pravo svakog lica da bude saslušano pre nego što se bilo koja pojedinačna mera protiv njega odnosno nje preduzme; pravo svakog lica na uvid u njegov, odnosno njen dosije, poštujući pritom legitimne interese u pogledu poverljivosti profesionalne i poslovne tajne; obavezu administracije da obrazloži svoje odluke. Takođe, ovo pravo podrazumeva i da svako lice ima pravo na naknadu štete koju prouzrokuju institucije Unije, ili njeni službenici u sprovođenju svojih dužnosti, u skladu sa opštim principima koji su zajednički zakonima država članica. Svako lice može da se pismeno obraća institucijama Unije na jednom od ugovornih jezika i njemu se mora odgovoriti na istom jeziku.

U tom kontekstu, poseban je značaj Evropskog kodeksa dobrog administrativnog ponašanja (2001),[1] koji je na osnovu posebnog izveštaja Evropskog ombudsmana i na njegovu inicijativu, usvojio Evropski parlament Rezolucijom od 6. septembra 2001. godine. Evropski parlament je pozvao Evropskog ombudsmana da svakodnevno primenjuje Kodeks, kada ispituje pravilnost rada organa Unije, a kako bi se osnažilo pravo građana na dobru upravu.[2]

Kako se ističe u Kodeksu: “Kodeks dobre uprave je opšti okvir pravilnog administrativnog ponašanja (dobre uprave) za organe javne vlasti i javne službenike, koji sadrži profesionalne standarde i etička pravila ponašanja za obavljanje službenih poslova i ostvarivanje komunikacije sa građanima.”

U obrazloženju Kodeksa stoji da se njime na jednostavan način konkretizuje – u lako čitljiv i razumljiv dokument – postojeći pravni okvir materijalnih i procesnih principa upravnog prava, ustavnih odredbi o zaštiti dostojanstva građana i poštovanju ljudskih prava i sloboda, na način koji je u potpunosti usklađen sa najboljom praksom i standardima država članica Evropske unije, kao i same Evropske unije.

Kodeks dobre uprave odražava principe Evropskog upravnog prostora.

Zakonitost (čl. 3). Organi javne vlasti i javni službenici uvek deluju u okviru i na osnovu Ustava, zakona i drugih propisa i primenjuju pravila i postupke propisane važećim propisima. Organi javne vlasti i javni službenici posebno vode računa da odluke koje se tiču prava, obaveza ili na zakonu zasnovanih interesa građana imaju osnov u zakonu i da njihov sadržaj bude usklađen sa zakonom.

Zabrana diskriminacije (čl. 4). Organi javne vlasti i javni službenici su dužni da u svakoj prilici poštuju princip jednakosti građana pred zakonom, a posebno kada rešavaju o zahtevima građana i donose odluke. Oni postupaju jednako prema svim građanima u istoj pravnoj i faktičkoj situaciji. Kada organ javne vlasti ili javni službenik, zbog posebne pravne ili faktičke situacije, postupi prema određenom građaninu drugačije nego što je to uobičajeno, to postupanje obrazlaže objektivnim i relevantnim razlozima konkretnog slučaja. Organi javne vlasti i javni službenici naročito ne diskriminišu građane po osnovu pola, rase, boje kože, društvenog porekla, rođenja, genetskih svojstava, jezika, veroispovesti ili verovanja, političkog ili drugog uverenja, državljanstva, pripadnosti narodu ili nacionalnoj manjini, imovnog stanja, rođenja, invaliditeta, starosne dobi, rodnog identiteta i seksualne orijentacije, zdravstvenog stanja, bračnog i porodičnog statusa, osuđivanosti, fizičkog izgleda, članstva u političkim, sindikalnim i drugim organizacijama i drugim stvarnim ili pretpostavljenim ličnim svojstvima.

Srazmernost i svrsishodnost (čl. 5). Pri donošenju odluka i vršenju drugih službenih radnji, organi javne vlasti i javnii službenik staraju se da mere i radnje koje preduzimaju budu u srazmeri sa ciljem kojem se u postupku teži, kao i da postupak vode svrsishodno, prema cilju zbog koga je pokrenut. Organ javne vlasti i javni službenik ne smeju neosnovano, neracionalno i nesrazmerno da ograničavaju prava građana ili da im nameću nepotrebne troškove, koji nisu u razumnoj vezi sa zakonitim ciljem postupka ili radnje koja se preduzima. Pri donošenju odluka i vršenju drugih službenih radnji, organi javne vlasti i javni službenici posebno vode računa o srazmeri (proporcionalnosti) između pojedinačnih interesa građana i zakonom uvrđenog javnog interesa.

Zabrana zloupotrebe i prekoračenja ovlašćenja (čl. 6). Zabranjena je zloupotreba i korišćenje ovlašćenja radi svrhe koja nije utemeljena u zakonu. Javni službenici dužni su da koriste svoja zakonska i pravna ovlašćenja isključivo u svrhe zbog koje su im data.

Nepristrasnost i samostalnost (čl. 7) Javni službenici su nepristrasani i samostalani u svom radu. Javni službenici dužni su da se uzdržavaju od bilo koje samovoljne ili druge radnje kojom se nanosi šteta građanima ili im se neosnovano daje povlašćeni tretman. Javni službenici se nikada ne rukovode ličnim, porodičnim, etničkim ili drugim interesima i ne povinuju se partijskim motivima. Javni službenici ne učestvuju u postupcima u kom se odlučuje o njihovim interesima, interesima njima bliskih lica ili postupcima u kojima imaju ekonomske ili druge interese.

Objektivnost (čl. 8). Prilikom donošenja odluka i u vršenju drugih službenih radnji, javni službenici razmatraju i cene sve odlučne činjenice i daju im odgovarajući značaj, a nerelevantne činjenice i okolnosti isključuju.

Doslednost i poštovanje opravdanih očekivanja (čl. 9). Javni službenici su dosledni i postupaju saglasno dobroj prethodnoj praksi organa javne vlasti u kome rade. Ukoliko postoje objektivni i odlučni razlozi za drugačije postupanje u konkretnom slučaju, oni se pismeno obrazlažu. Organi javne vlasti i javni službenici poštuju opravdana i razumna očekivanja koja građani imaju, posebno s obzirom na prethodnu praksu organa javne vlasti ili koja su ti ili drugi organi i službenici stvorili. Oni se uzdržavaju od stvaranja nerealnih i netačnih očekivanja kod građana, odnosno preduzimaju sve razumne mere kako takva očekivanja ne bi bila stvorena kod savesnih građana. Organi javne vlasti i javni službenici, kada okolnosti nalažu, na pogodan način obaveštavaju građane o toku postupka, načinu na koji se postupak vodi i načinu ostvarivanja njihovih prava i interesa.

Pravičnost (čl. 10). Javni službenici su dužni da pri vođenju postupka i vršenju službenih radnji, prilikom donošenja odluka i u komunikaciji sa građanima postupaju pravično i razborito.

Učtivost (čl. 11). Javni službenici su uslužni, korektni, ljubazni i pristupačni u komunikaciji sa građanima. Prilikom odgovaranja na dopise, telefonske pozive i elektronsku poštu građana, javni službenici odgovaraju potpuno i nedvosmisleno. Ako stvari zbog kojih su se građani obratili organima javne vlasti i javnim službenicima nisu u njihovoj nadležnosti ili delokrugu rada, oni će ih uputiti na nadležni organ, odnosno odgovarajućeg javnog službenika u svom organu.

                   Ispravljanje propusta (čl. 12). U slučaju greške koja se negativno odražava na prava ili interese građana, organi javne vlasti, odnosno javni službenici će se izviniti i posledice greške otkloniti na najbrži mogući način, i građane obavestiti o pravu na odgovarajuće pravno sredstvo i na pritužbu zbog propusta. Obavezu ispravljanja propusta i otklanjanja posledica u odnosu na građane, kada okolnosti slučaja ukazuju na takvu potrebu ili mogućnost, imaju i drugi organi javne vlasti i javni službenici, iako sami nisu napravili propust.

Jezik i pismo (čl. 13). Organ javne vlasti, odnosno javni službenik stara se da građanin koji ne razume jezik i pismo na kome se vodi postupak bude obavešten i dobije odgovor na jeziku, odnosno pismu koje razume i da mu se tokom postupka obezbedi prevodilac.

Potvrda prijema i obaveštenje o nadležnom službeniku (čl. 14). Prijem svakog dopisa (podneska) u organu javne vlasti biće potvrđen građaninu prilikom predaje podneska, a u slučaju upućivanja poštom najkasnije u roku od 15 dana od dana prijema podneska, sem ukoliko je u tom roku organ u prilici da dostavi meritoran odgovor. U potvrdi prijema navodi se, po mogućnosti, ime i broj telefona javnog službenika odgovornog za postupak koji se vodi po podnesku građanina, kao i organizaciona jedinica kojoj taj službenik pripada. Ne mora se slati potvrda prijema niti odgovor na obraćanja koja su uvredljiva, učestala preko razumne mere ili besmislena.

Prosleđivanje i ispravka podnesaka (čl. 15). Podnesci građana koji su izričito upućeni pogrešnoj organizacionoj jedinici unutar organa javne vlasti biće interno prosleđen nadležnoj organizacionoj jedinici. Organizaciona jedinica na koju je podnesak bio pogrešno naslovljen, obavestiće građanina o prosleđivanju podneska nadležnoj organizacionoj jedinici i navesti ime i broj telefona javnog službenika ili jedinice kojoj je podnesak prosleđen. Javni službenik skreće pažnju građanima na greške ili propuste u podnescima i dokumentaciji i omogućava im da ih isprave i dopune.

Pravo građanina da bude saslušan i da daje izjave (čl. 16). U postupcima u kojima se odlučuje o pravima, obavezama ili interesima građana, javni službenik se stara da se prava građana poštuju u svakoj fazi postupka. Građani imaju pravo da, u postupku u kojem se odlučuje o njihovim pravima, obavezama i na zakonu zasnovanim interesima, podnose pisane izjave i, kada je potrebno, budu saslušani i omogućeno im da daju usmena objašnjenja i iznose stavove pre donošenja odluke.

Razumni rok za donošenje odluka (čl. 17). Organi javne vlasti i javni službenici se staraju da se odluka po svakom zahtevu ili pritužbi donese u razumnom roku, a najkasnije u zakonom predviđenom roku. Isto pravilo primenjuje se za odgovore na dopise građana ili odgovore na službene dopise kojima javni službenici od pretpostavljenih traže uputstva u pogledu postupka koji se vodi. Ako zbog složenosti postupka, odnosno pitanja koja su pokrenuta, odluku nije moguće doneti u roku od dva meseca, organ javne vlasti odnosno javni službenik će o tome obavezno obavestiti građanina i preduzeti sve što je u njegovoj moći da se odluka donese što pre. U tom slučaju, i ako građanin prihvati razloge i odluči da odmah ne iskoristi raspoloživa pravna sredstva zbog “ćutanja uprave”, odluka će biti doneta i građanin o njoj obavešten u najkraćem mogućem roku.

Obrazloženje odluke (čl. 18). Svaka odluka organa javne vlasti koja može negativno uticati na prava, obaveze i na zakonu zasnovane interese građanina, mora sadržati obrazloženje. U obrazloženju se moraju navesti pravni osnov za donošenje odluke, relevantne činjenice i okolnosti i konkretni razlozi zbog koji je takva odluka doneta. Javni službenici uzdržavaju se od donošenja bilo koje odluke bez čvrstog utemeljenja ili individualizovanih razloga za donošenje. Ako zbog velikog broja građana na koje se odnosi istovetna odluka nije celishodno doneti pojedinačno obrazložene odluke, može se dati jedno standardizovanom, uopšteno obrazloženje za sve. Građanima koji to posebno zatraže, mora se dostaviti individualizovana obrazložena odluka.

Pouka o pravnom sredstvu (čl. 19). Odluka organa javne vlasti sadrži pouku o pravnom sredstvu koje se protiv nje može iskoristiti. Poukom o pravnom sredstvu građanima se posebno ukazuje na pravnu prirodu sredstva, organ (organe) pred kojim se sredstvo može koristiti i rok za njegovo podnošenje. U pouci o pravnom sredstvu građani se posebno upućuju na mogućnost sudskog ispitivanja odluke, odnosno na mogućnost podnošenja pritužbe Zaštitniku građana.

Dostavljanje odluke (čl. 20). Odluka koja se tiče prava, obaveza ili interesa građanina dostavlja se građaninu na koga se odnosi u pisanom obliku, u što kraćem roku. Organ javne vlasti odnosno javni službenik će se uzdržati od saopštavanja odluke drugim licima pre no što je o njoj obavešten građanin na koga se odluka odnosi.

Zaštita podataka o ličnosti (čl. 21). Javni službenik koji obrađuje podatke o ličnosti poštuje sve zakonske propise i važeće standarde u pogledu njihove zaštite. Javni službenik posebno ne koristi lične podatke u nelegitimne svrhe, ne dostavlja ih neovlašćenim osobama i ne omogućava im uvid u njih, već to sprečava.

Pružanje informacija o postupku (čl. 22). Organi javne vlasti i javni službenici dužni su da građanima, na njihov zahtev, daju informacije o postupku koji je kod njih vodi. U slučaju potrebe, javni službenici će uputiti građane na koji način mogu da izvrše uvid u stanje postupka. Organi javne vlasti i javni službenici dužni su da građanima pruže i informacije o pravnim radnjama koje građani treba da preduzmu u cilju ostvarivanja svojih prava i interesa. Javni službenik vodi računa da informacije o postupku koje pruža budu jasne i razumljive zainteresovanom građaninu. Ako je usmeni zahtev za informacijama previše složen, javni službenik će uputiti građanina da zahtev formuliše pismeno. Ukoliko se zahtev u vezi postupka odnosi na pitanja za koje javni službenik nije odgovoran, uputiće građanina na odgovornog službenika i naznačiti njegovo/njeno ime i broj telefona.

Pristup informacijama od javnog značaja (čl. 23). Organ javne vlasti i odgovorni službenik staraju se o poštovanju prava na pristup informacijama od javnog značaja na način koji obezbeđuje najpotpunije i najefikasnije ostvarivanje tog prava, u skladu sa zakonom koji reguliše pristup informacijama od javnog značaja i pravilima koja važe u organu javne vlasti.

Vođenje odgovarajuće evidencije (čl. 24). Organi javne vlasti vode uredne evidencije o dolaznoj i odlaznoj pošti, o primljenoj dokumentaciji i o merama koje preduzimaju.

Pravo pritužbe zbog kršenja Kodeksa (čl. 25). Građani se zbog povreda ovog Kodeksa mogu pritužbom obratiti rukovodiocu organa javne vlasti i Zaštitniku građana. Zaštitnik građana svojim odlukama, stavovima, mišljenjima, preporukama i drugim aktima stvara praksu od značaja za primenu ovog kodeksa i o njoj obaveštava organe javne vlasti i javnost.

2. UPRAVNE REFORME U SRBIJI U KONTEKSTU EVROPSKIH INTEGRACIJA

2.1. Pravo na dobru upravu i značaj upravne reforme

U mnogim zemljama sveta vodi se debata o ulozi i značaju javne uprave u savremenim uslovima. Može se reći da je sve prisutnija tendencija napuštanja apstraktnog normativističkog pristupa radu uprave (kao “skupu normi koje regulišu vršenje upravne vlasti”) i sve veća orijentacija ka jednom pragmatičnom pristupu koji polazi od praktično proverljivog principa da je “dobra” samo ona uprava koja se pokaže kao “uspešna”.[3] U tom smislu, uspešna je ona uprava koja na najefikasniji, najekonomičniji i najracionalniji način ostvari svoje ciljeve, vodeći pri tome strogo računa da je osnovni cilj upravnog delovanja ostvarivanje i zaštita ljudskih sloboda i prava, sa jedne, kao i povećanje opšte dobrobiti društva kao celine, sa druge strane.[4] Kako se ističe: “Pravna država je projekat za nacionalne strategije razvoja čija nam priprema predstoji. (…) Pravna država nije danas moguća bez racionalne, visoko profesionalizovane, brze i jeftine javne uprave.”[5] U savremenim uslovima, značaj javne uprave, između ostalog, ogleda se u ostvarivanju određenih pretpostavki njenog rada.

Jedna od pretpostavki rada dobre uprave je uspostavljanje “fair” odnosa između uprave i građana. Ovo podrazumeva pravo građana da se u svakom slučaju kada je u pitanju neko njihovo pravo ili interes – mogu obratiti ne samo organu uprave, već i sudu opšte nadležnosti ili nekom drugom specijalizovanom upravnom sudu. Uvođenje transparentnosti i tačnosti u upravnu proceduru kao pretpostavka dobre uprave podrazumeva da se u svakom trenutku može tačno utvrditi ko je i kada doneo neku upravnu odluku, kao i da se svaka upravna odluka mora bazirati na tačno utvrđenim činjenicama. Efikasnost upravnog delovanja je savremeni zahtev koji obuhvata ekonomičnost i racionalnost u radu uprave i upravnom odlučivanju. Efikasnost podrazumeva poseban odnos između “uloženog i ostvarenog” u smislu da, sa jedne strane, vodi računa o zahtevima ekonomičnosti a, sa druge, o političkim imperativima poštovanja ljudskih prava u ostvarenju upravnih ciljeva. Legitimitet upravnog delovanja podrazumeva da se uprava ne može pozivati na to da je njeno postupanje “zakonito”, tj. pokriveno formalnim zakonskim i drugim propisima, već da se u svakom trenutku može postaviti pitanje vrednosne opravdanosti njene konkretne akcije ili delovanja.

Osim utvrđivanja predmeta, pragmatski pristup javnoj upravi obuhvata i brojna pitanja strategije upravne reforme.[6] U tom smislu, jedan od najvažnijih zadataka u vezi sa upravom jeste i kako pristupiti upravnoj reformi i reorganizaciji uprave na savremenim osnovama.[7] Reforma uprave, kao jedan složeni društveni proces kojim se “upravlja” (managed reform), doprinosi razvoju i društvenoj stabilnosti zemlje – prevazilazeći “domete jedne vlade, ili političke strukture (pa ma koliko ona bila ‘demokratska’)”.[8] Danas se kao jedan od najvažnijih zadataka u vezi sa javnom upravom javlja pitanje kako pristupiti reformi uprave na savremenim osnovama.[9]

Tekst preuzet iz monografije Evropsko upravno pravo, Stevan Lilić, Katarina Golubović, Pravni fakultet, Univerzitet u Beogradu, Beograd, 2011